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梁啟東:“收縮型城市”不是貶義詞

來源:撫順新聞網 2019/5/7 9:03:22  作者:梁啟東 編輯:盧然  
[導讀]:“收縮型城市”并不是貶義詞,不是負面概念。提出城市要調整規劃和建設思路,不是不重視這些城市,不是忽視了這些城市的歷史貢獻。有學者也提出,“從人均GDP和人均公共資源的角度看,人口減少,但人均占有資源往往增加了”。政策制定者、城市管理者應該適當調整城市化戰略,學會做“收縮”的規劃。老工業區也需要找到新的發展路徑。

  上月中旬,我在上海接受第一財經記者的專訪,就鶴崗樓盤現象、收縮型城市,以及老工業區面臨的轉型問題,談了自己的觀點。因為鶴崗樓盤的“白菜價”被炒的沸沸揚揚,所以那個專訪被轉了上百次。我的基本觀點——收縮型城市要做收縮性規劃——提出來后,有不少網友批評,有的學者也和我微信交流,質疑我的觀點;有人認為“收縮型城市”是貶義詞,不該這樣使用;有人認為,本人作為東北專家,不該“自毀長城”,否定東北的城市;有人認為,這些城市歷史上有貢獻,現今有重要功能定位,對于這些城市,國家不能放任“收縮”,應該給予大力扶持,幫助脫困,重振雄風。

  在這里,我系統說明一下我的觀點:

  第一,“收縮型城市”不是我發明的概念。我也是最近才接觸這個概念,盡管在研究老工業基地中的城市獨立工礦區、一些邊遠農村城鎮時,早已對這個現象有所關注,但是我沒有形成“收縮型城市”的概念。

  第二,據國內學者研究,“收縮型城市”是國外引入的概念,包括德國魯爾、法國洛林和美國的休斯頓等地區,都經歷過城市收縮的階段。其主要體現在人口流失、產業衰退,城市空間和公共設施閑置等方面。在我國,還有一種特有的城市收縮現象,即常住人口少于戶籍人口的“戶口倒掛”現象。這個概念已經被國內的學界研究了多年。

  第三,國內已經有不少學者在研究這個問題,比如中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞、上海財經大學長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長張學良、暨南大學教授胡剛、清華大學建筑學院特別研究員龍瀛、首都經濟貿易大學教授吳康、中央財經大學城市管理系主任王偉、首都經貿大學特大城市研究院研究員葉堂林、廈門大學經濟學系副教授丁長發等,多有觀點,并多次接受記者采訪。目前給予“收縮型城市”概念、特征與分類的,主要是上述這些專家。

  第四,“收縮型城市”之所以最近引起全國關注,是因為前不久《2019年新型城鎮化建設重點任務》中提到:收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。在官方文件中首次提及“收縮型城市”。

  第五,這次《2019年新型城鎮化建設重點任務》,關于“收縮型城市”的提出,反映了國家對于城市發展,不再單方面考慮城市增長和擴張,已經開始思考一些城市在收縮中帶來的各種問題,顯示了我國新型城鎮化過程中,城市發展理念的轉變。這是城市規劃和建設觀念的重大轉變,有學者講,這是執迷于“增長”和“擴張”的規劃理念和管理政策向注重城市品質的提升和轉變。

  第六,“收縮型城市”不是哪個人、哪個部門確定下來的,是歷史的發展自然出現的,就像歐美國家出現的“繡帶”一樣。根據龍瀛和吳康的研究,在2000年到2010年間,中國有180個城市的人口在流失,同期出現人口流失的鄉鎮和街道辦事處則超過一萬個。2007-2016年間,中國有84座城市出現了“收縮”,這些城市都經歷了連續3年或者3年以上的常住人口減少。人口減少,就是城市“收縮”的最典型特征。現在的情況是,如果一個縣城考出去100個大學生,能回到縣城工作的不到10個人,有能力的年輕人走了,他們下一代也會離開縣城,他們的父母也會去子女就業的城市幫忙帶孩子或者外出養老。并且,對于人口流出地區而言,其實際人口數量還可能低于戶籍人口數量,因為不少在外打工的人或者老年人,仍會保留本地戶籍,在本地拿養老金,卻在外地消費。

  第七,“收縮型城市”的主要特征,一是持續人口減少。這是最直觀的變化就是人口變化。隨著城鎮化率不斷提高,人口從鄉村流向城鎮,從小城市流向大中型城市,從欠發達地區流向發達地區,這是必然的也被大多數學者所認可的規律。二是第三產業占比低。此外,也有學者提出,收縮型城市還普遍存在著工資水平低和老齡化程度高的特點。

  第八,“收縮型城市”的主要問題是低生育率。這是老工業區存在的普遍問題。東北地區生育率長期低于國家平均水平,已經進入深度老齡化階段。遼寧省2018年統計公報顯示,目前遼寧省65歲人口已經達到661.3萬人,占15.17%,屬全國最高。整個東北常住人口增量逐年下降,在全國排名倒數;人口出生率也是全國倒數。東北除了四大副省級城市以外,不少城市每年都流失一兩萬人,以撫順為例,2012年末人口數量是219萬人,2017年末則是213萬人,5年時間自然減少了6萬人,這是不可逆的。

  第九,“收縮型城市”的問題,表面是人口外流問題,是經濟結構問題,背后是體制機制問題。如東北很多農村地區也有眾多國有企業——國有農場、國有林場、國有鹽場、國有葦場,和城市一樣,都嚴格執行計劃生育政策。現在這樣的問題還存在。東北老工業基地存在體制機制僵化、市場化程度不夠的問題,這反映在國有企業改革滯后上:一是國企改革進展比較慢,現在東北還存在上世紀90年代的“大鍋飯”“鐵交椅”;二是老工業區有大量的歷史遺留問題,老國企背了很多包袱,它們有自己的教育系統,托兒所、小學、中學、技校,養老院、醫院、農場、公安處等,不是不想改,而是動不了,很難改。

  第十,“收縮型城市”并不是貶義詞,不是負面概念。提出城市要調整規劃和建設思路,不是不重視這些城市,不是忽視了這些城市的歷史貢獻。有學者也提出,“從人均GDP和人均公共資源的角度看,人口減少,但人均占有資源往往增加了”。政策制定者、城市管理者應該適當調整城市化戰略,學會做“收縮”的規劃。老工業區也需要找到新的發展路徑。

  第十一,老工業區的城市管理者應該適當調整城鎮化戰略,從擴張型轉型為擴張型和收縮型結合的戰略,例如東北的沈陽、大連、長春、哈爾濱等中心城市要擴張,但很多三四線小城市已經不可避免地走向收縮。以交通主軸為核心,集中發展大中型城市,在偏遠地區、傳統的生態脆弱區、生態涵養區、小城鎮、村屯這些人口逐漸萎縮的地方,采取收縮型的戰略。老工業區的傳統產業和傳統動能衰退了,新動能還沒發展起來,正處于新舊動能交替、青黃不接期。所以老工業區振興的要義,就是培育新產業,培育新動能。西北、東北的老工業區有40多年時間了,平時加點油、加點水,沒換過發動機,現在老工業區振興得換發動機了。

  第十二,“收縮型城市”如何推進收縮型戰略?本人認為主要有五點:一是要在城市規劃上收縮,不要鋪攤子,要善于做小、做精、做出質量;二是產業上收縮,向高質量方向發展轉型。當煤炭資源枯竭時,這類產業就要收縮,建議與當地產業結合搞綠色產業;三是收縮型城市以生態保護為主,降低政府考核指標,對地方官員要實施分類考核,除了經濟效益指標外,可以考核生態指標、社會穩定指標、應急管理指標、安全指標等;四是基礎設施建設收縮,不能追求老工業區、西部地區、山區都實現電網改造、水利工程、高速公路、通信等大型基礎設施全覆蓋;五是對某些地區實施靈活的計劃生育政策,比如在東北設立計劃生育特區。

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